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维持和平的历史

  • 联合国图片/Yutaka Nagata
联合国维持和平始于1948年,当时安全理事会授权在中东部署联合国军事观察员。

  特派团的任务是监督以色列与其阿拉伯邻邦之间的《停战协定》——这一行动被称为联合国停战监督组织

  自此,联合国已部署了71个维持和平行动,其中57个是1988年以来开展的。近些年,共有数十万名军事人员和数万名联合国警察以及来自超过120个国家的文职人员参加了联合国维持和平行动。

  来自120多个国家的超过3700名联合国维持和平人员为这项崇高的使命献出了宝贵的生命。

早期情况

  联合国维持和平诞生于冷战敌对方令安全理事会频繁陷于瘫痪境地的时期。

  维持和平的主要任务是维持停火局面和稳定地区局势,为通过和平手段解决冲突的政治努力提供关键支持。

  这些特派团包括不带武装的军事观察员和带轻武器的部队,其主要职责是监督、报告和建立信任。

  联合国部署的头两个维持和平行动是联合国停战监督组织联合国驻印度和巴基斯坦军事观察组(印巴观察组)。这两项开展至今的特派任务都属于观察和监督类维和行动,授权人数只有区区几百人。联合国军事观察员为非武装人员。

  第一次武装维持和平行动是为解决苏伊士危机于1956年成功部署的第一支联合国紧急部队(紧急部队一)

  于1960年启动的联合国刚果行动(联刚行动)是第一次大规模行动,军事人员最多时达到近20 000名。联刚行动表明,使战争区域恢复稳定是一项风险极大的任务——包括秘书长达格·哈马舍尔德在内的250名联合国工作人员为此献出了生命。

  1960年代和1970年代,联合国在以下地区设立了短期特派团:多米尼加共和国——秘书长代表驻多米尼加共和国特派团(驻多代表)、西新几内亚(西伊里安)——联合国驻西新几内亚安全部队、也门——联合国也门观察团;在以下地区开始实施长期部署:塞浦路斯——联合国驻塞浦路斯维持和平部队(联塞部队),中东——第二支联合国紧急部队(紧急部队二)联合国脱离接触观察员部队联合国驻黎巴嫩临时部队(联黎部队)

  1988年,联合国维持和平人员荣膺诺贝尔和平奖。彼时,诺贝尔委员会表彰称,“维持和平部队通过自身努力,为实现联合国的基本信条之一做出了重大贡献。因此,该世界组织开始在全球事务中发挥越来越重要的作用,也日益赢得各方的信任”。

冷战后迅速发展

  随着冷战的结束,联合国维持和平的战略背景风云突变。

  联合国转变并扩大了实地行动,即从通常包含军事人员实施观察任务的“传统型”特派团转变为复杂的“多层面”任务。这些多层面任务旨在确保执行全面的和平协定和协助奠定实现可持续和平的基础。

  近几年,冲突的性质也发生了改变。最初作为处理国家间冲突手段的联合国维持和平现在日益用于处理国内冲突和内战。

  现在,联合国维持和平人员越来越多地需要从事一系列各种各样的复杂任务,从帮助建立可持续的政府机构到监测人权状况、安全部门改革以及前战斗人员解除武装、复原和重返社会。

  尽管军事人员仍是多数维持和平行动的主干,现在的维持和平还包括很多其他领域人员,如:

  • 管理者
  • 经济学家
  • 警官
  • 法律专家
  • 排雷人员
  • 选举观察员
  • 人权监察员
  • 民政事务和治理专家
  • 人道主义工作者
  • 通信和新闻专家

1989年至1994年:数量激增

  冷战结束后,维持和平行动的数量迅速增加。随着新共识的达成和对目标的相同认识,安全理事会在1989-1994年间授权开展了20个新行动,维持和平人员遂从 11 000人增至75 000人。

  在下列国家部署了维持和平行动:安哥拉——第一期联合国安哥拉核查团(第一期联安核查团)第二期联合国安哥拉核查团(第二期联安核查团);柬埔寨——柬埔寨过渡时期联合国权力机构(联柬权力机构);萨尔瓦多——联合国萨尔瓦多观察团(联萨观察团);莫桑比克——联合国莫桑比克行动(联莫行动)以及纳米比亚——联合国过渡时期援助团(过渡时期援助团),目的是:

  • 帮助执行复杂的和平协定;
  • 稳定安全局势;
  • 重建军队和警察部队;
  • 选举新政府和建立民主机构。

1990年代中期:重新评估期

  总体说来,早期特派团是成功的,这导致各界对联合国维持和平的期望值超出其力所能及的范围。这点在1990年代中期尤其明显,当时安全理事会已无法授权开展强有力的任务或提供充足的资源。

  特派团被派往战火尚未平息的地方,如前南斯拉夫——联合国保护部队(联保部队)、卢旺达——联合国卢旺达援助团(联卢援助团)和索马里——第二期联合国索马里行动(第二期联索行动),这些地方根本没有和平可言,何谓维持?

  这三项高调的维持和平行动饱受争议,因为维持和平人员面临着交战方拒绝遵守和平协定的艰难处境,或者他们自身缺乏足够的资源或政治支持。随着平民死伤人数不断增加和敌对行动持续存在,联合国的维和声誉受损。

  鉴于1990年代早期和中期遭受的挫折,安全理事会限制了新增维持和平特派团的数量,并开始自我反省,以免重蹈覆辙。

  秘书长授权对1994年当卢旺达发生种族灭绝事件时联合国采取的行动进行一次独立调查[S/1999/1257],并应大会请求,就1993-1995年发生在前南斯拉夫斯雷布雷尼察的事件提交了一份全面评估[A/54/549]。此外,还仔细研究了导致联合国撤离索马里的客观环境[S/1995/231]。

  同时,联合国维持和平人员继续在中东、亚洲和塞浦路斯开展长期行动。

  随着各国和区域不断爆发冲突,联合国维持和平的关键作用很快得到各方的积极肯定。1990年代后期,安理会授权在以下地方开展新的联合国行动:

面向21世纪:新行动,新挑战

  在世纪之交,联合国开展了一项重大工作,即研究1990年代维持和平面临的挑战并启动改革。目标是加强我们有效管理和维持实地行动的能力。

  更好地理解了联合国维持和平的局限性和潜能后,各方要求联合国执行更为复杂的任务。这种情况开始于1999年,当时,联合国是前南斯拉夫的科索沃——联合国科索沃临时行政当局特派团(科索沃特派团)和东帝汶(原为East Timor,现为Timor-Leste)——联合国东帝汶过渡行政当局(东帝汶过渡当局)的管理者,当时东帝汶正在努力摆脱印度尼西亚的控制,寻求独立。

  在接下来的几年里,安全理事会还在很多非洲国家开展了大规模、复杂的维持和平行动:

  维持和平人员还重新在和平状况堪忧的海地(联合国海地稳定特派团)和新近取得独立的东帝汶(联合国东帝汶综合特派团)执行重要的维持和平与建设和平行动。

  其中很多行动目前都已完成任务,包括联合国中非共和国和乍得特派团(中乍特派团)、联合国组织刚果民主共和国特派团(联刚特派团)、联合国布隆迪行动(联布行动)、联合国塞拉利昂特派团(联塞特派团)联合国埃塞俄比亚和厄里特利亚特派团(埃厄特派团)和联合国科特迪瓦行动(联科行动)。

  在本世纪第一个十年里,联合国维持和平发现自己的延伸范围超过了以往任何时候,且日益被要求到偏远、不确定的环境和动荡不安的政治局势中执行任务。

  维持和平面临各种棘手问题,包括以下各种挑战:执行规模最大、花费最多和日益复杂的特派任务、为已经实现一定程度稳定的特派团规划和执行切实可行的过渡战略、为不确定的未来和满足一系列要求做好准备。

  截至2010年5月,联合国维持和平进入巩固阶段。随着联合国组织刚果民主共和国稳定特派团军队的减少和联合国中非共和国和乍得特派团(中乍特派团)于2010年底撤出,维和人员出现了十年来的首次小幅减少。

当前情况

  随着各国和平过渡和国家功能的重建,维和人员和特派团的数量都有所减少。今天,联合国维持和平行动共有超过11万名军人、警察和文职人员。

  但这绝不表示联合国面临的挑战正在减少。维持和平军事人员的数量可能有所减少,但预计对实地特派团的需求仍然很高,因此,维持和平仍将是联合国最复杂的行动任务之一。

  此外,维持和平行动的政治复杂性及其任务范围(包括文职人员方面)仍很广泛。有明确迹象表明,未来几年可能会特别需要某种专门能力(包括警察)。

  今天的多层面维持和平将继续推动政治进程、保护平民、协助前战斗人员解除武装、复原和重返社会;支持组织选举,保护和促进人权以及协助恢复法治

  维持和平向来瞬息万变,而且面对新挑战已经产生变化。

  2014年10月,秘书长设立了由17名成员组成的联合国和平行动专题高级别独立小组,以全面评估联合国和平行动当今的现状和未来出现的新需要。

  如欲进一步了解联合国的现有行动、当前战略和优先事项以及维和行动如今面临的挑战变化,请参见 2016年10月20日前任主管维持和平行动副秘书长埃尔韦·拉德苏与主管外勤支助事务副秘书长阿图尔•哈雷在大会第四委员会上的发言。