Развертывание операций и возмещение расходов

Меморандум о взаимопонимании

Меморандум о взаимопонимании (МоВ) — это соглашение между Организацией Объединенных Наций и государством-членом об установлении административных, логистических и финансовых условий, регулирующих предоставление персонала, оборудования и услуг в поддержку миссии по поддержанию мира и указывающих стандарты Организации Объединенных Наций в отношении поведения персонала, предоставляемого правительством.

В 1996 году Генеральная Ассамблея утвердила процедуры определения возмещения затрат государств-членов на миссии по поддержанию мира. В результате для каждого сформированного воинского или полицейского подразделения, направленного в миссию по поддержанию мира, заключается МоВ между ООН и страной, предоставляющей воинский или полицейский контингент. В МоВ подробно указываются основное оборудование, услуги по самообеспечению и персонал, которые запрашиваются у предоставляющей их страны и за которые ей причитается финансовое возмещение. Существует более 300 МоВ, которые охватывают развернутые сформированные подразделения и отражают расходы на оборудование, услуги и войска на сумму около 3 млрд долл. США в год. Эта сумма покрывается из средств общего бюджета на операции ООН по поддержанию мира, который составляет приблизительно 7 млрд долл. США.

Механизм возмещения расходов

В резолюциях 71/296, 67/261 и 68/281 Генеральной Ассамблеи фактически введен новый механизм возмещения расходов на воинские и полицейские контингенты, предоставляемые Организации Объединенных Наций государствами-членами. Кроме того, в резолюции 68/282 Генеральной Ассамблеи, в которой она одобрила рекомендации Рабочей группы 2014 года по принадлежащему контингентам имуществу (ПКИ), были также введены новые меры, касающиеся возмещения расходов, включая замену определенных категорий имущества за счет ООН.

Этот механизм указывает на важность возмещения расходов как на персонал, так и на ПКИ, и его роль в повышении эффективности миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций и партнерских отношений в этой области. Механизм предусматривает ряд взаимосвязанных мер, которые впервые устанавливают четкую связь между имуществом и персоналом контингента, включая меру, с помощью которой государства-члены, не имеющие основного оборудования или располагающие нефункционирующим оборудованием в течение двух кварталов подряд, подпадают под применение пропорционального вычета из выплат персоналу.

Персонал

Уже более четырех десятилетий Организация Объединенных Наций сталкивается с трудностями при внедрении четкой и предсказуемой системы, которая помогла бы определять и корректировать ставки возмещения для покрытия дополнительных расходов, понесенных странами, предоставляющими свои контингенты операциям Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Консультативная группа высокого уровня (КГВУ), учрежденная Генеральным секретарем в 2011 году для рассмотрения вопроса о ставках возмещения расходов странам, предоставляющим войска, и смежных вопросов, представила Генеральному секретарю свой доклад (A/C.5/67/10), рекомендуя применять пересмотренный, более адресный и интерактивный подход, который обеспечит более тесную увязку процесса сбора данных о расходах с помощью анкеты, направляемой «10 странам, отобранным из числа 20 основных стран, предоставляющих полицейские и воинские контингенты; на долю этих 10 стран в совокупности должно приходиться по меньшей мере 50 процентов от общей численности личного состава воинских и полицейских контингентов, развернутых в течение трех лет до проведения обследования. Эти 10 стран, отобранные для целей обследования, должны включать страны всех четырех уровней дохода пропорционально общей численности военнослужащих и полицейских в составе сформированных подразделений, предоставленных странами каждой из этих групп» (уровни дохода согласно данным и классификации Всемирного банка: высокий, выше среднего, ниже среднего и низкий). В своей резолюции 67/261 Генеральная Ассамблея утвердила новую методологию, позволяющую раз в четыре года рассматривать ставки возмещения расходов на контингент и сформированные полицейские подразделения.

Эта методология была применена в 2014 году. Результаты проведенного в 2014 году обследования были опубликованы в докладе Генерального секретаря (документ A/68/813).  Впоследствии в своей резолюции 68/281 Генеральная Ассамблея утвердила новый механизм возмещения расходов странам, предоставляющим войска, и установила единую ставку возмещения в размере 1332 долл. США на человека в месяц. Эта новая ставка вступила в действие 1 июля 2014 года и сохранялась до 30 июня 2016 года. С 1 июля 2016 года ставка была повышена до 1365 долл. США на человека в месяц и должна вырасти до 1410 долл. США с 1 июля 2017 года. Новое обследование должно быть проведено в 2017−2018 годах, и его результаты будут представлены на рассмотрение Генеральной Ассамблеи в ходе второй части ее возобновленной семьдесят второй сессии.

Принадлежащее контингентам имущество

Система принадлежащего контингентам имущества (ПКИ) была введена Организацией Объединенных Наций в целях упрощения способов возмещения странам, предоставляющим имущество, персонал и вспомогательные услуги по самообеспечению для сформированных воинских или полицейских контингентов в миссиях по поддержанию мира. В основе системы ПКИ лежит Меморандум о взаимопонимании (МоВ), который представляет собой имеющее обязательную силу соглашение между ООН и страной, предоставляющей воинский/полицейский контингент (СПВ/СПП). Ставки и стандарты возмещения пересматриваются каждые три года Рабочей группой по ПКИ, которая является органом Генеральной Ассамблеи. Последнее заседание Рабочей группы состоялось в январе 2017 года, и ее рекомендации были приняты Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 71/296. Соответствующие изменения в системе ПКИ отражены в Пособии по ПКИ 2017 года.

Что содержится в соглашении?

МоВ представляет собой заключенное в результате переговоров официальное соглашение между ООН и страной, предоставляющей воинский/полицейский контингент, в котором предусмотрены обязанности и стандарты, касающиеся предоставления персонала, основного оборудования и вспомогательных услуг по самообеспечению, в отношении как ООН, так и предоставляющей страны. Оно подписывается представителями Департамента оперативной поддержки (ДОП) ООН и Постоянного представительства предоставляющей войска страны при ООН и остается в силе до прекращения мандата операции по поддержанию мира, когда сформированное воинское/полицейское подразделение выводится из состава миссии, или до тех пор пока обе стороны не достигнут взаимной договоренности о том, что МоВ требует внесения поправок и переговоров о пересмотре.

В МоВ подробно указываются персонал, основное оборудование и услуги по самообеспечению, которые предоставит страна, включая применимые стандартные ставки возмещения расходов. Поскольку эти стандартные ставки заранее устанавливаются государствами-членами, предоставляющие войска страны получают возмещение в равной мере за предоставление таких же общих видов персонала, оборудования и услуг по самообеспечению. Расходы на услуги по самообеспечению возмещаются ООН из расчета на одного человека в месяц и оплачиваются Центральными учреждениями ООН непосредственно предоставляющим войска странам.

Вспомогательные услуги по самообеспечению

Для того чтобы компенсировать различия в оперативных условиях в разных районах действия миссии, в стандартные ставки возмещения расходов на основное оборудование и услуги по самообеспечению вносятся корректировки с применением коэффициентов, учитывающих следующие факторы:

Факторы, связанные с миссией

• Окружающая среда — рельеф местности, климат, дорожные условия в районе действия миссии.
• Оперативная напряженность — длина логистической цепочки, размер зоны операций и инфраструктура.
• Враждебные действия/фактор вынужденного ухода — преступная деятельность, враждебная среда, наличие мин и т.д., а также вероятность обстрела со стороны неустановленных группировок либо лица или групп лиц, не участвующих в мирном процессе.

Кроме того, в отношении расходов на основное имущество применяется транспортный коэффициент. Арендные ставки повышаются на 0,25 процента за каждый полный сегмент длиной 500 миль, или 800 километров (после первых 500 миль, или 800 километров), между портом погрузки и пунктом прибытия в район миссии. Одной и той же миссии по поддержанию мира могут быть начислены несколько коэффициентов, учитывающих различные факторы.

За что отвечает каждая из сторон?

Обязанности Миссии

• Проводить первоначальную инспекцию в течение одного месяца после прибытия и направлять в Центральные учреждения ООН доклад о прибытии; этот доклад составляет первоначальную основу для возмещения расходов предоставляющей страны (ПС).
• Проводить контрольные инспекции и направлять доклады в Центральные учреждения ООН, как правило, каждый квартал; эти доклады составляют основу для возмещения ПС ее текущих расходов. 
• Проводить инспекции оперативной готовности один раз по каждому мандату или как минимум каждые шесть месяцев работы контингента в районе миссии и направлять доклады в Центральные учреждения ООН. Помимо использования докладов о проверке для исчисления суммы финансового возмещения, они также используются для рассмотрения уровней и видов имущества и услуг, предусмотренных в МоВ.
• Проводить инспекции при выводе контингентов и направлять доклады в Центральные учреждения ООН, в которых указываются даты прекращения выплат в счет возмещения.
• Оказывать поддержку контингенту в соответствии с обязанностями ООН согласно условиям МоВ.

Обязанности контингента

• Прибыть с пригодным к эксплуатации имуществом, которое соответствуют требованиями МоВ.
• Сообщать о недостатках и устранять их, используя национальные каналы (за счет соответствующего государства).
• Помогать персоналу миссии в проведении инспекций и составлении докладов о проверках и других докладов.
• Предоставить персонал, имущество и услуги по самообеспечению в соответствии со своими обязанностями, предусмотренными в условиях МоВ.

Обязанности Центральных учреждений ООН

• Получать, препровождать соответствующим адресатам и рассматривать доклады о проверках.
• Докладывать миссии о нехватках в контингенте и уточнять конкретные статьи дефицита.
• Докладывать о нехватках в миссии субъектам ООН, которые отвечают за оперативное и материально-техническое обеспечение.
• Устанавливать уровни возмещения расходов в зависимости от численности персонала, выявлять недостатки в работе миссии и выносить соответствующие рекомендации.  
• Распределять сумму возмещения между предоставляющими странами.

Как производится возмещение?

После развертывания контингентов персонал на месте начинает проводить контрольные инспекции, чтобы убедиться, что каждая сторона соблюдает свои обязательства согласно условиям МоВ. После каждой инспекции составляется доклад о проверке. Доклад рассматривают и подписывают командующий силами/комиссар полиции миссии по поддержанию мира, главный административный сотрудник и командующий контингентом, после чего он направляется в Центральные учреждения ООН.

В Центральных учреждениях ООН доклад сверяется с МоВ, после чего производится подсчет суммы возмещения расходов, которая выплачивается предоставляющей стране. Если МоВ не был подписан до развертывания сил, что иногда случается, Организация Объединенных Наций возмещает предоставляющей стране расходы на персонал. Затем, после подписания МоВ, возмещение расходов на оборудование и услуги по самообеспечению проводится задним числом. Причитающиеся суммы рассчитываются на ежеквартальной основе и погашаются в марте, июне, сентябре и декабре каждого года.

Как оборудование доставляется в миссию?

Организация Объединенных Наций несет финансовую ответственность за расходы на направление контингентов в миссию и организует заключение коммерческого контракта или письма-заявки (ПЗ) с предоставляющей страной в отношении перевозки оборудования по морю, железной дороге или автотранспортом либо, в особых случаях, воздушным транспортом. ПЗ похоже на коммерческий контракт, но оно заключается только между ООН и правительствами предоставляющих стран. Войска обычно доставляются в район миссии воздушным путем, при этом вес багажа ограничен 45 килограммами на одного человека. Оборудование поставляется на срок службы контингента в районе миссии. Ротация персонала, при которой члены контингента заменяются новым персоналом, происходит на периодической основе, обычно каждые 6−12 месяцев.

Прибытие в миссию

Когда контингент впервые прибывает на место, ему, возможно, придется нести ответственность за свое первоначальное обеспечение, например поставки продовольствия, воды, топлива и горюче-смазочных материалов на первые 30−90 дней. После этого первоначального периода продовольствие, вода, топливо и горюче-смазочные материалы, как правило, обеспечиваются ООН на основе коммерческих контрактов на весь остальной срок службы контингента в миссии.

Отъезд из миссии

Такие же организационные меры, которые принимаются на этапе развертывания, действуют и на этапе передислокации/ухода, то есть Организация Объединенных Наций обеспечивает перемещение войск и оборудования до порта и т.д. Персонал, отвечающий за ПКИ, проводит инспекции при отъезде, а миссия отвечает за закрытие базового лагеря, поддержку тыловой группы и предоставление сил, обеспечивающих безопасный вывод, если это необходимо.

Комиссия по управленческой проверке ПКИ/МоВ

Большинство миссий по поддержанию мира учредили комиссии по управленческой проверке ПКИ/МоВ для надзора за соблюдением программы миссии в отношении ПКИ, которые обеспечивают, чтобы условия МоВ соответствовали потребностям миссии.

В состав комиссии по управленческой проверке входят высокопоставленные представители военного, полицейского и вспомогательного компонентов миссии. Некоторые из ее основных обязанностей заключаются в следующем:

• Контроль за выполнением контингентами и миссией условий соответствующего МоВ.
• Контроль за соблюдением установленных  процедур проверки и отчетности в отношении ПКИ и показателей работы миссии в отношении ПКИ.
• Определение оптимального использования военных/полицейских и гражданских ресурсов в поддержку миссии, а также рассмотрение и предложение экономически эффективных вариантов поддержки.
• Рассмотрение результатов инспекций в отношении оперативной готовности, а также анализ дефицита, излишков и недочетов и вынесение рекомендаций относительно исправления ситуации.
• Вынесение рекомендаций относительно поправок в МоВ в результате изменений оперативных требований, потребностей в материально-техническом снабжении и работе контингента, включая его пополнение, вывоз излишнего оборудования и передачу обязанностей в категорию услуг по самообеспечению.
• Рассмотрение конкретных потребностей, стандартов и круга вопросов, связанных с объектами, оборудованием и поставками в рамках самообеспечения, таких как жилые помещения, связь, наблюдение, установление личности и прочее.
• Рассмотрение потребностей и решений относительно размещения ПКИ в миссии в качестве альтернативы вывозу после ухода контингента.

Департамент миротворческих операций и Департамент оперативной поддержки получают доклады комиссий по управленческой проверке и принимают меры на основе выводов и рекомендаций, включая контакты и сотрудничество с постоянными миссиями для урегулирования проблемы излишков/дефицита основного оборудования или оказания услуг по самообеспечению и предоставлению другой материально-технической поддержки или оперативных возможностей.

Кто выполняет работу в отношении ПКИ?

Сотрудники миссии по ПКИ имеют за плечами разнообразный опыт работы, и многие из них участвовали в национальных и международных операциях по обеспечению материально-технического снабжения. Многие служили в воинских подразделениях по специальностям, связанным с транспортом, информационными технологиями и административным управлением. Другие работали инспекторами в частном секторе. Число инспекторов по ПКИ в каждой миссии неодинаково и зависит от численности персонала миссии, числа МоВ, подлежащих проверке, и других факторов. Как правило, миссия имеет подразделение по ПКИ, состоящее из инспекторов, сотрудника, ведущего базу данных, и вспомогательного административного персонала. В дни, когда проводятся инспекции, к персоналу подразделения по ПКИ присоединяются технические эксперты (гражданский/военный/полицейский персонал).